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深化义务教育管理体制改革是办好人民满意教育的重要举措，义务教育管理体制需要创新模式。本文分析了中小学“大编制管理”实行的背景，界定了中小学“大编制管理”的概念内涵，阐释了中小学“大编制管理”的实践与成效，认为中小学“大编制管理”是实现县域优质教育均衡发展的重要途径之一。


中小学“大编制管理”



实践探索


——以安徽省怀远县为例





安徽省怀远县教育体育局/ 刘纪春


01



实行中小学“大编制管理”的缘起


一是从外部来看。教育的诸多因素无法跟随社会经济、人口等因素的变化而变化，教育主管部门也不能对资源进行高效、灵活的统筹。怀远是农业大县，人口稠密，随着县城区面积的不断调整与变动，城镇化步伐节奏提速，不仅加速了乡村学校数量上的减少，也让乡镇中心所在的学校办学规模日渐堪忧。虽然县级教育行政部门通过实施“强镇固基”计划，大规模撤并整合乡镇松散的中小学校，但县域学校布局调整与原有的乡镇教育管理体制产生的矛盾，制约了全县义务教育从基本均衡向优质均衡迈进的目标的实现，改革乡镇义务教育管理体制就成为遵循教育发展规律的必然要求。

二是从内部来看。目前乡镇义务教育体制实行的“学区制管理”，无法助力县域教育走向内涵式发展。“学区制管理”是指“切实加强农村义务教育管理，有效整合资源，发挥效益，推动全县义务教育均衡发展，提高全县教育质量”的综合性管理模式。随着义务教育均衡发展的不断深入，“学区制管理”的弊端日益显现，如乡镇内各类学校与学区之间的行政隶属关系不顺、管理不畅，县级层面的诸多政策得不到严格落实等。

因此，“要做好教育工作的顶层设计，找准发展现状和应走的路径，把发展需要和现实能力、长远目标和近期工作统筹起来考虑。”在公平与均衡的导向下，结合全县“县管校聘”改革的新形势，遵循规范、精简、合理、高效的原则，在县域内18个乡镇推行“大编制管理”的创新模式，据此突破行政壁垒，优化教师资源配置，为顺利通过国家优质义务教育均衡发展验收奠定良好的实践基础。


02



中小学“大编制管理”的



主要内涵和内容



中小学“大编制管理”的概念


在阐述中小学“大编制管理”之前，首先需要厘清一个概念：什么是中小学“大编制管理”？

所谓“大编制管理”，从教育呈现的显性要素来看，它是针对现行的乡镇义务教育“学区制管理”提出来的。由于“学区制管理”无法满足当前县域教育高质量发展的总要求，所以整合乡镇义务教育内部的分散资源，创新管理模式成为必然要求。从隐性要素来看，是为加快完善区域教育资源整合实施的统筹机制，它既有教育管理内部的特定因素，也有外在的表现形式。实现从“静态编制”逐步过渡到“动态编制”，应当允许教育部门根据人口数量和经济发展情况，对教师编制进行区域内的校际机动使用。在动态的资源管理调控中，综合考虑县域乡镇各学段发展的差异，形成县域教师调控一盘棋的局面。


中小学“大编制管理”的主要内涵


明白中小学“大编制管理”的概念之后，笔者认为需要从三个维度对其内涵进行界定。


1. 精简教育层级，改革“学区制管理”模式。


从教育主体的功能来看，发展优质教育是第一要务。现有乡镇“学区制管理”的诸多症结，阻碍了县域深化义务教育均衡发展的水平，必须加以改革，在实践中探索高质量发展教育事业的新路子。如撤销县域18个乡镇松散的学区体制，以“大编制”“大岗位”的创新思维，在当前农村义务教育布局调整的动态过程中，统筹每个乡镇的各类中小学资源。坚持先破后立的原则，重新组建乡镇中心所在地的新中心学校，使原先学区管理各乡镇小学的“网状”结构，转变为“大编制管理”所辖乡镇中小学的“树状”模式。实施一个乡镇只有1名事业法人代表，改变以往“‘县教育局—学区—所属中小学’三级预算编制体系”，从而使乡镇教育层级趋向精简，全面提升县级教育主管部门的办事效率。


2. 消除行政壁垒，优化教育资源配置。


中小学“大编制管理”的另一层含义，即打破僵化、狭隘的行政化管理壁垒，为各乡镇的师资流动创造有利的条件。以原有的“学区制管理”言之，同一乡镇内部小学之间教师交流、调动较为方便，但同一乡镇中学之间教师流动程序则繁缛复杂。首先需要调出调入单位签字盖章，然后上报学区同意后再向县级教育主管部门申请，经研究并向县编办备案后才可调动。与之形成鲜明对比的是，中小学“大编制管理”简化了此类教师流动的操作程序和步骤。以教师资格种类为介质，推动乡镇内部中小学师资队伍可上可下流动，依法保障教师的合法权利。另外，教师职称名额由过去定校、定岗、定人、定编的单一分配方式，转向乡镇中心学校按照学段统筹调配，从而保证职称名额最大限度地得到使用。


3. 保证党对教育的绝对领导，合理设置相关机构。


中小学“大编制管理”从最初的设计构想到付诸实践，始终把党对教育事业的核心领导摆在中心位置。《怀远县乡镇管理体制改革机构编制表》显示，撤销“学区制管理”后，每个乡镇重新组建领导班子。其中设书记1名、正副校长各1名，是党员的需要兼任副书记一职，强化党组织领导下的校长负责制。此外，原先“学区制管理”的内设机构含混不清，导致学区内部机构臃肿、人浮于事的现象时有发生；而“大编制管理”从开始谋划，就明确了内设机构和职位人数，同时规范领导干部的任职年限，保证乡镇中小学“大编制管理”精准落地。


中小学“大编制管理”的内容



1. 依托乡镇中心学校的优质资源。


无论是从地域位置还是从人口经济来说，中心学校设在乡镇政府所在地具有天然的优势。《怀远县乡镇义务教育管理体制改革方案》明确提出，“撤销乡镇小学和初中独立机构编制，每个乡镇合并成立一所乡镇中心学校”，由此可见，中小学“大编制管理”是一种集合性管理思维。此外，《关于明确乡镇义务教育管理体制改革期间相关工作要求的通知》也作了补充规定，“各乡镇中心学校办公地点须搬迁至各乡镇重点中学校本部，不得在校本部校园外办公，”相比“每个学区确定一所中心学校”而言，其资源配置趋向精准到位，管理愈加规范顺畅。在未来10年内，县域全面取消乡镇办学规模小的学校，通过中小学“大编制管理”模式，将优质的教育资源集中于乡镇中心学校，使学生共享与城区同等的优质教育，并以乡镇中心优质的中学为载体，不断提升乡镇学校高质量办学水平。


2. 乡镇学校与集团化办学的有机契合。


中小学“大编制管理”的另一个核心指向，即深化乡镇学校与集团化办学之间的联结关系。2021年根据办学需要，县级教育主管部门在全县设立了20个教育集团，虽然依据各乡镇、城区学校的差异进行了类型划分，但因管理体制问题，集团化办学结构松散、效益不高。加之教研片区的定位与集团化办学间的错位，造成教育行政管理上的浪费。而乡镇中小学实行“大编制管理”后，集团化办学结构将得到调整和优化，教研片区附着于教育集团开展相关教研、交流活动，形成抱团取暖的“石榴籽”样态。核心学校与成员学校逐步实现协同发展，乡镇学校与城区学校在数量和质量上大幅提升，从而实现整体水平攀向高质量优质均衡发展。


3. 回归教书育人的本真初心。


从教育管理功能角度来看，原有的“学区制管理”，主要是处理教育行政上的事务，但随着上传下达的文件及内部职能陡然增加，学区行政人员也逐渐增多。其人员的来源是各校退居二线的校长，以及中心学校抽调任命的校级干部；又因诸多学区并非在学校集中办公，这样就出现了在编在岗不在位的异常现象。因此，本轮乡镇义务教育管理体制改革，对教师身份的管理作了具体要求。《关于明确乡镇义务教育管理体制改革期间相关工作要求的通知》指出：“三定方案内的人员及责任区主任督学在中心学校集中办公，其他人员按照教师资格证种类，持有小学教师资格的在乡镇实验小学任课办公，持有中学教师资格的在中心学校本部任课办公。”教育管理者抑或是实践者，必须回归校园和课堂，须知教书育人始终是教师的天职和初心。


03



实行中小学“大编制管理”的



举措和成效



实行中小学“大编制管理”的举措


县教育行政主管部门从筹划中小学“大编制管理”到付诸实践，主要围绕四个方面进行了实践。


1. 创新体制建设，分段进行管理。


撤销“学区制管理”，建立以乡镇重点中学为中心学校管理辖区内中小学的管理体制。统筹整合中小学编制，实施分学段“大编制管理”，优化教师资源配置，促进基础教育高质量发展。


2. 整合乡镇教育，优化机构配置。


整合县域乡镇资源，优化布局，每个乡镇设立一所乡镇中心学校，建立以乡镇重点中学为中心学校管理辖区内中小学的管理体制。按照中小学校党组织领导的校长负责制，进一步优化中心学校党组织、行政领导职数。群团组织按相关规定设置。相关机构编制事项由县委编办提请县委编委会议研究。


3. 盘活编制资源，实施动态管理。


按照县域教育总量控制的原则，县委编办负责各乡镇编制总量控制，县人社局负责岗位总量控制。县教育行政主管部门在下达的编制总额内，按照乡镇中小学布局调整、在校生规模变化等情况，统筹分配各校教职工编制、岗位，按学年动态调整，并报县委编办、县人社局备案。各乡镇中心学校在核定的教职工编制、岗位总额内，在同一乡镇范围内统筹使用。


4. 加强监督管理，保障合法有序。


各乡镇成立学校管理监督委员会，由乡镇镇长担任主任，乡镇分管教育工作的同志任副主任，委员由主任督学、人大代表、政协委员等担任。监委会须定期开展学校管理监督工作，定期听取中心学校工作汇报，有权对乡镇中心学校重大事项提出意见建议。


实行中小学“大编制管理”的成效


中小学“大编制管理”在深化县域义务教育管理体制的实践中，其成效主要有三个方面。


1. 城镇化建设得到教育反哺。


乡村分散的教育资源在中小学“大编制管理”的整合下，实现由弱到强、从有到优的转变。换言之，改革乡镇义务教育管理体制是乡村教育的必然诉求。以怀远县为例，乡镇中心多处在交通便利、人口稠密之地。其公共基础建设较为完善，加之政府出台相关优惠政策，外出务工经商人员返乡后，多选择在乡镇中心购房，并安排子女就地读书。这样，学校因乡镇中心的发展而扩大了办学规模；而乡镇资源面向乡村时，也需要通过实行灵活的管理体制，配置相关基础教育资源。因此中小学“大编制管理”自然成为撬动乡镇诸多教育资源的杠杆。同时作为教育管理领导者，也要不断优化和完善适应当地发展的教育管理体制，将萎缩的乡村教育资源聚拢于乡镇中心学校。通过优质教育反哺乡镇的经济发展，夯实城镇一体化的建设基础。


2. 各类资源得到全方位优化。


从办学主体的学校层面来看，通过实行中小学“大编制管理”，能够统筹处理以往教师匮乏的状况；教师不再是学校的人，而是乡镇系统的人，从而使乡镇师资队伍比过去更为富余并实现了集中管理。同时突破行政化壁垒，有效实现了教师区域间的合理流动。这既是教师专业发展的需求，也是县域优质义务教育均衡发展对学校的总体要求。从作为教育实践主体的教师来看，中小学“大编制管理”采用集中而又灵活的管理方式，拓展教育资源合理调配的空间，使广大教师享有诸如荣誉、职称等带来的切身利益。从作为学习主体的学生层面来看，中小学“大编制管理”的实行，使师资力量得到了合理充足的配备，学校开设相关课程也有了实际基础；在集团化办学机制的交流和驱动下，学生能够享有与县城同等的优质教育。

前已述及，从教育本质上来看，实施中小学“大编制管理”，不仅是县域义务教育管理体制的结构性调整，更是破除教育行政管理中惰性思维的重要手段，在改革实践中创新了优质均衡发展模式。


3. 教育高质量发展空间得到拓展。


中小学“大编制管理”从根本上消除了原有“学区制管理”形成的诸多行政壁垒，拓展了当前县域教育管理体制的新空间，成为乡镇与城区学校互动交流的内在机制。一般而言，从教育管理内部来说，教育高质量的发展需要三个因素形成合力，才能释放出巨大的能量。一是在领导干部使用上，规范领导干部选拔程序和提高领导干部使用标准，保证乡镇教育系统高效运转。将原来以学校为基础的干部选拔方式，转变过渡到现在以乡镇大编制为主体的动态考核机制。

二是在教育行政管理上，乡镇主要领导干部与城区主要领导干部实施动态调整策略，实现城镇一体化交流机制。教育督导定期量化考核，对考核靠后的领导及时调整岗位，有助于优化教育系统领导干部的整体结构和管理素养。三是在教育资源配置上，统筹乡镇学校各类资源，双重筹措相关资金，加强乡镇中心学校的基础建设，使中小学“大编制管理”精准发力，全面拓展乡镇教育高质量发展的内在空间。


04



结语



依托乡镇中心学校的优质资源


综上所述，实施中小学“大编制管理”是党的二十大召开后，怀远县深化乡镇义务教育管理体制的必然结果。正如习近平总书记指出：“要坚持把高质量发展作为各级各类教育的生命线，加快建设高质量教育体系。建设教育强国，基点在基础教育，”同时，“要坚持系统观念，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，坚决破除一切制约教育高质量发展的思想观念束缚和体制机制弊端。”当然，在具体的改革实践中，不仅要有扎根怀远这片沃土的精神和勇气，也要秉持实事求是的原则。怀远县精准实施中小学“大编制管理”，深化义务教育管理体制改革，为新时期县域教育高质量发展提供了经验，具有重要的现实意义。

来源 | 《教育文汇》2023年第11期

作者 | 刘纪春 安徽省怀远县教育体育局党委书记、局长

编辑 | 皮皮兵不皮

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